Novos desafios para o desenvolvimento científico e tecnológico nos grandes centros de pesquisa do Brasil
José Carlos Pinto
Discute-se bastante o papel da universidade brasileira na nossa sociedade e o significado do financiamento federal às atividades de ensino superior, no contexto do sistema nacional de ensino. Essa discussão é muitas vezes neurótica em função de um aparente paradoxo - ao mesmo tempo em que o sistema federal de ensino superior é fundamental para a formação de pessoal qualificado e desenvolvimento da ciência e tecnologia verdadeiramente brasileiras (portanto, merecedor de vultosos investimentos do Governo Federal), critica-se a concentração de investimentos no extrato superior de ensino, em detrimento dos níveis mais fundamentais da educação (portanto, menos merecedor de vultosos investimentos do Governo Federal). Esse paradoxo é em parte apenas aparente porque a constituição estabelece que os governos municipais são responsáveis pelo ensino fundamental e os governos estaduais são responsáveis pelo ensino médio. Portanto, cabe ao Governo Federal a tarefa constitucional de organizar e fazer os investimentos principalmente no extrato da educação superior. É certo, no entanto, que os pequenos e pobres municípios e estados brasileiros não têm como arcar com os pesados investimentos necessários na educação sem auxílio financeiro significativo do Governo Federal, de maneira que de fato cabe também ao poder central prover os recursos necessários para educar milhões de crianças e adolescentes brasileiros matriculados nos ensinos fundamental e médio.
Seja porque não tem os recursos, seja porque administre mal os recursos que tem, ou seja porque ambos os fatores estão corretos, o Governo Federal deixa muito a desejar em relação a seu papel de organizador e mantenedor do ensino superior do país e também em relação a seu papel de provedor da educação média e fundamental. Particularmente no que diz respeito ao ensino superior, um olhar cuidadoso sobre o universo de universidades públicas brasileiras mostrará rapidamente que o Governo Federal mantém algumas ilhas de excelência em meio a um conjunto extremamente heterogêneo de instituições universitárias, que em geral enfrentam dificuldades significativas para o desenvolvimento normal de suas atividades de ensino, pesquisa e extensão. Portanto, se há concentração de verbas da Educação no extrato superior do ensino, isso não se reflete nas condições de ensino oferecidas pela média das instituições governamentais. Talvez essa concentração apenas sirva para ilustrar que o pleno funcionamento dessas instituições é necessariamente mais dispendioso que nos demais níveis de educação (por causa da melhor formação dos profissionais e estrutura requerida para pleno funcionamento de laboratórios, por exemplo).
O fato é que investimentos crescentes são necessários no setor de ensino universitário de alto nível, como demanda a sociedade brasileira. É necessário formar mais gente e melhor, segundo análises divulgadas amplamente por empresários, empresas e organizações não governamentais. Há falta de mão-de-obra qualificada no Brasil em vários setores, como na Engenharia, setor em que atua a COPPE - Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Esse fato tem motivado a importação de mão-de-obra qualificada em vários setores estratégicos para o país, como nos setores de telecomunicações e de petróleo.¹ ²
É necessário também gerar tecnologia e conhecimento genuinamente brasileiros, para reduzir a dependência do país em relação aos países mais avançados e tornar possível a solução soberana dos problemas tecnológicos nacionais. No entanto, isso não é possível sem a formação universitária de alto nível. Portanto, é necessário que o país aumente de forma continuada os investimentos nas atividades de ensino superior e no setor de ciência e tecnologia, a despeito das possíveis (e aparentes) deformações estatísticas que esses investimentos possam causar à análise comparativa e fria dos números da Educação. (Esses pontos, inclusive, foram considerados fundamentais por empresários de diferentes setores para justificar o estrangulamento da engenharia nacional, em workshop promovido no último dia 10 de fevereiro pela FINEP, no Rio de Janeiro.)
De fato, os investimentos nos extratos superiores da educação universitária brasileira aumentaram muito nos últimos anos. Curiosamente, no entanto, e ao contrário do que sugerem os críticos mais contundentes, os investimentos federais correspondem a apenas 20% do montante total aplicado em educação no país, segundo dados do INEP. - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.³
Em grande parte, o aumento dos investimentos feitos nas cidades universitárias e centros de pesquisa é devido aos repasses feitos pela Petrobras à ANP - Agência Nacional de Petróleo e à lei que obriga a Petrobras (e demais concessionários da ANP) a investir ao menos 1% de seu faturamento bruto em atividades de ciência e tecnologia, sendo ao menos metade disso em instituições de pesquisa e desenvolvimento. Esse dinheiro modificou a cara da maior parte dos campi universitários no país, já que uma parcela muito significativa desses recursos foi investida na construção de novos laboratórios com equipamentos sofisticados, abrigados por novos prédios, para a realização de pesquisas de ponta.
Na COPPE, alguns exemplos significativos são o Tanque Oceânico, os novos laboratórios para estudos da corrosão, o centro de computação de alto desempenho, a planta piloto de polimerização, dentre outros. Esses e outros investimentos são obviamente bons para o país, porque catapultam o Brasil a uma posição mais relevante no mercado mundial da tecnologia e projetam a nação para uma atuação mais destacada como gerador mundial de conhecimento. (Aliás, nesse quesito o Brasil vai muito bem, com crescimento relativo continuado da sua produção acadêmica no conjunto das nações.) Além disso, ajudam a preparar o profissional brasileiro para executar atividades mais demandantes e tecnicamente mais desafiadoras. Contudo, ao mudar de fase, novos desafios se interpõem ao país. De forma preocupante, observa-se o crescimento absolutamente desigual das diferentes áreas do conhecimento, porque os investimentos feitos com o dinheiro oriundo do petróleo favorecem principalmente os cursos e pesquisas relacionadas direta ou indiretamente com o setor de petróleo. Não poderia mesmo ser esperado algo diferente, uma vez que não há um fio indutor do Governo Federal que obrigue que os investimentos sejam feitos em diferentes áreas. Nesse sentido, o país corre o risco de hipertrofiar certas áreas do conhecimento em detrimento de outras igualmente relevantes para o desenvolvimento sustentável e soberano do Brasil, mas sem a mesma capacidade de investimento do setor de petróleo. Um exemplo claro é o setor da saúde, já que os maiores laboratórios farmacêuticos do mundo não fazem pesquisa nem desenvolvem novos produtos no Brasil. Ao mesmo tempo, os laboratórios nacionais são incapazes de desenvolver soluções para os problemas de saúde do Brasil, dentre outras razões, por falta de fontes de financiamento regulares. 4
Isso ajuda a explicar por que a esquistossomose, doença endêmica das regiões mais pobres e carentes de apoio governamental, ainda mata milhares de brasileiros todos os anos. Um outro desafio que se interpõe ao modelo universitário construído a partir da lei de 1998, que obrigou a Petrobras a colocar uma montanha de dinheiro nas cidades universitárias brasileiras, diz respeito à qualidade dos investimentos feitos. É importante que se diga que os investimentos em laboratórios e prédios nem de longe foi acompanhado pelos recursos necessários para manutenção e custeio das atividades mais triviais de ensino. Assim, as grandes universidades brasileiras podem comprar equipamentos que custam milhões de dólares, podem construir prédios que custam milhões de reais, mas têm dificuldades para pagar a conta de luz e comprar giz. Isso para não falar da mão-de-obra, já que um prédio precisa ser limpo, protegido e mantido, da mesma maneira que equipamentos sofisticados precisam ser mantidos e operados por especialistas bem treinados. Surpreendentemente, pouco ou quase nada dos recursos que financiam os investimentos de alta tecnologia são destinados ao custeio da máquina, que
cresce (o que é bom) sem ter seu custeio e sustento garantidos (o que é péssimo).
É importante que se diga que as grandes instituições financiadoras de ciência e tecnologia no país, como a FINEP, Petrobras e BNDES, dentre outras, têm praticamente nenhum comprometimento com o custeio da infraestrutura que ajudam a montar. Essa frase não constitui necessariamente uma crítica contundente aos órgãos financiadores, uma vez que a evolução científica e tecnológica do país não pode prescindir do apoio dessas instituições, mas uma crítica ao modelo de financiamento à pesquisa que vem sendo imposto ao país por dirigentes nem sempre muito bem informados sobre as necessidades da atividade de pesquisa e dos grandes laboratórios nacionais de investigação. Por exemplo, como muitas empresas que contratam a universidade para desenvolvimento de serviços e projetos de pesquisa, órgãos de fomento consideram errônea e frequentemente que o custeio deve constituir uma contrapartida do centro de pesquisa. Sabe-se, entretanto, que não há dinheiro novo disponível do Governo Federal para a manutenção das atividades básicas mais fundamentais dos novos centros de pesquisa que vêm sendo implantados no Brasil. Esse procedimento gera uma contradição fundamental no processo de condução da pesquisa, uma vez que o sistema permite construir centros de excelência, mas não permite mantê-los, conduzindo os novos centros de excelência à falência técnica e científica e transformando os grandes laboratórios em grandes problemas para as instituições mantenedoras.
Na prática, como não existe dinheiro para custeio e contratação de mão-de-obra e como os grandes agentes financiadores se recusam sistematicamente a incluir esses gastos nas planilhas orçamentárias (com exceção dos gastos diretamente associados a um projeto particular em execução), os grandes centros de pesquisa do país, incluindo a COPPE, são obrigados a gerar esses recursos por meio de prestação de serviços. No entanto, parece óbvio que a necessidade premente de prestar serviços gera uma deformação fundamental do sistema, uma vez que os grandes laboratórios foram em tese montados para gerar conhecimento e tecnologia, não serviços. Pode-se argumentar que um ponto de equilíbrio deve ser encontrado entre as diferentes atividades, para que o sistema como um todo possa ser autônomo e sustentável. Contudo, esse argumento não se sustenta diante do modelo de gestão da tecnologia implantado e desenvolvido no país nas últimas décadas.
Para que se compreendam as dificuldades e os riscos existentes, é importante inicialmente perceber que as autarquias federais de ensino e os centros de pesquisa não podem receber recursos diretamente das empresas contratantes dos serviços. Por isso, e para evitar o caixa único do Governo Federal, o modelo brasileiro inventou as fundações, que são instituições sem fins lucrativos cujas finalidades são gerir os recursos oriundos das interações com os setores privados e governamentais para o benefício das autarquias e centros de pesquisa aos quais estão associadas. No contexto brasileiro atual, a existência das fundações é de fato fundamental para o dinamismo das atividades de pesquisa e desenvolvimento. Sem a interveniência das fundações, o dinheiro oriundo dos projetos e serviços deve ser enviado pelas universidades e centros de pesquisa ao caixa único do Governo Federal, de onde só Deus sabe se e quando sairá para os necessários gastos com os projetos e serviços que o originaram. A interveniência das fundações torna mais ágil a movimentação financeira e reduz de maneira dramática a burocracia envolvida com a contratação de mão-de-obra e aquisição de bens e serviços.
Por movimentarem quantidades significativas de recursos e de forma muito mais ágil que a burocracia estatal, as fundações se tornaram alvos para toda sorte de ataques ideológicos (principalmente daqueles que não aceitam a interação entre os setores público e privado, rejeitam os investimentos privados nas áreas tipicamente governamentais e defendem de uma forma corporativa o funcionalismo público) e de oportunistas. Por essas duas razões, as fundações vêm sendo monitoradas de lupa pelos órgãos governamentais de controle e tratadas a pão e água pelos grandes órgãos financiadores (como Petrobras, FINEP e BNDES, dentre outros). Particularmente, as taxas de administração (overhead) necessárias para pagar os serviços prestados pelas fundações e manter o pessoal de apoio vêm sendo reduzidas continuamente, ao mesmo tempo em que o trabalho de acompanhamento dos projetos e prestação de contas vem aumentando exponencialmente, com número de mecanismos de controle e restrições para gastos cada vez maiores. Esse movimento é intrinsicamente contraditório e perigoso, pois cada vez mais trabalho deve ser remunerado com cada vez menos recursos.
Para piorar, é importante ressaltar que as universidades e centros de pesquisa vêm pressionando os orçamentos das diversas fundações de apoio para arcarem com os custos de manutenção dos grandes laboratórios, cujos contratos são feitos em nome das fundações, mas cujas instalações são integradas às respectivas autarquias. Essa pressão é decorrente do fato de que não há recursos disponíveis para aumento das despesas de custeio e mão-de-obra nas instituições mantenedoras, que assim procuram repassar indiretamente parte das responsabilidades para as fundações de apoio, que em tese são apenas intervenientes dos investimentos realizados pelas agências de fomento, via de regra repassados integralmente às autarquias. Como os recursos repassados às fundações de apoio são decrescentes e como as fundações são em geral instituições privadas sem fins lucrativos, não é preciso ser especialista em finanças para entender que a situação é insustentável e resultará em graves crises institucionais mais cedo ou mais tarde. Não parece distante o momento em que as grandes fundações de apoio brasileiras terão que escolher entre enfrentar problemas de caixa para honrar seus compromissos financeiros (sempre assumidos para benefício das autarquias que apoiam) ou deixar a infra-estrutura montada nas instituições brasileiras de pesquisa se deteriorar irreversivelmente.
Dois pontos merecem atenção particular no contexto analisado: as chamadas despesas indivisíveis e os custos trabalhistas. As principais agências de fomento têm feito ouvidos moucos para as necessidades óbvias de prover recursos para pagamento dos serviços de limpeza, manutenção, segurança, dentre outros, que, embora não diretamente relacionados às atividades particulares do projeto, estão a essas atividades intimamente associados. Ao incluírem esses gastos nos overheads pagos para custear as despesas de administração, as agências de fomento asfixiam as fundações e acabam por impor aos laboratórios que financiam condições de trabalho incompatíveis com objetivos traçados e a excelência buscada. Assim, as atividades de ponta podem ser interrompidas por falta de água ou de luz, como é comum no Fundão. A justificativa usada pelos órgãos de fomento é a de que as despesas indivisíveis devem constituir uma contra-partida das instituições de pesquisa, embora, como já discutido, esses recursos de fato não existam. Portanto, mesmo que seja filosoficamente justificável, a premissa usada pelos órgãos de fomento para orientar suas propostas não encontram base real no universo científico brasileiro. Além disso, parece correto perguntar por que motivo a universidade deveria dar uma contra-partida para a execução de projetos de pesquisa que interessam a parceiros comerciais, como as empresas de energia elétrica e petróleo que operam por intermédio da Agência Nacional de Petróleo (ANP) e da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). Afinal, nesse caso os centros de pesquisa acabam financiando os desenvolvimentos tecnológicos dos parceiros comerciais, o que constitui óbvio desvio de função da universidade brasileira.
Uma situação ainda mais esdrúxula diz respeito à manutenção das equipes de trabalho. Não parece ser difícil compreender que pesquisadores e pessoal de apoio de laboratórios de alto nível precisam ser treinados e educados para realizarem as atividades que executam. A despeito disso, as agências de fomento costumam financiar projetos de curto prazo (tipicamente de um a dois anos), exigindo por isso que os recursos trabalhistas sejam pagos em relação a uma força de trabalho contratada por tempo limitado (o tempo de validade do projeto). Na prática, essa imposição resulta em dificuldades adicionais para manter as equipes por longo prazo, impossibilitando o amadurecimento e a continuidade dos trabalhos de pesquisa, ou em estrangulamento adicional dos orçamentos das fundações, uma vez que existe uma diferença significativa (de cerca de 30% da folha salarial) entre os encargos trabalhistas que precisam ser provisionados para manutenção de funcionários contratados por tempo não determinado e os valores que as agências de fomento permitem usar durante o tempo de vida do projeto. Obviamente, não interessa a um laboratório de ponta montar equipes novas a cada dois anos, mas sim conseguir novos projetos que permitam manter as equipes em atividade após o término do ciclo de cada projeto específico. Portanto, é injustificável que as agências de fomento não compreendam a necessidade de contratar técnicos e pesquisadores por períodos superiores aos de um projeto particular, como ocorre em qualquer empresa de prestação de serviços, não fazendo sentido nesses casos aplicar os regimes de caixa para acompanhamento financeiro dos respectivos projetos.
O Brasil precisa compreender que não é possível fazer ciência e tecnologia apenas com investimento em infraestrutura - é preciso gastar (e gastar bem) também com custeio, manutenção e mão-de-obra de forma consistente. Algumas evoluções parecem ser necessárias para adaptar o país à nova fase que ele inicia:
i) É preciso entender que as instituições (em última análise, o Governo Federal) têm que ser responsáveis pelo custeio da infraestrutura que montaram. Essa conta não pode ser repassada pura e simplesmente para as fundações, pois elas não são proprietárias dos prédios, dos laboratórios ou dos equipamentos - elas são apenas intervenientes. Portanto, transferir essa conta para as fundações de apoio constitui uma ação econômica irresponsável e injusta, principalmente quando se considera a natureza não lucrativa das atividades que realizam.
ii) As agências de fomento deveriam apoiar uma ação responsável em relação às atividades futuras dos laboratórios que ajudaram a construir. É preciso dar estabilidade econômica e financeira aos grandes laboratórios, independentemente dos overheads das respectivas fundações, cada vez mais magros e comprometidos com o custeio das atividades das próprias fundações. Portanto, é preciso estimular contratos de longo prazo (10 anos, por exemplo) para novos grandes laboratórios, associados ao cumprimento de metas verificáveis e passíveis de uso posterior como condicionantes do prosseguimento do aporte financeiro.
iii) O Governo Federal deveria considerar a possibilidade de manter os grandes laboratórios, por meio de instrumentos específicos de fomento e assinaturas de contratos de longo prazo (com, por exemplo, o Ministério da Ciência e Tecnologia), em troca do cumprimento de metas claras e verificáveis de produção e/ou prestação de serviços. Esses laboratórios poderiam, por exemplo, ser considerados como Institutos do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (ou Centros de Excelência ou Institutos Nacionais ou qualquer outra denominação que se deseje usar) durante a vigência dos contratos, embora vinculados às autarquias de ensino ou centros de pesquisa.
iv) Deveriam ser ainda propostos mecanismos que permitissem que grandes laboratórios se integrassem ao sistema produtivo nacional, seja vendendo produtos ou vendendo serviços, para benefício da universidade e centros de pesquisa e, de forma mais abrangente, da sociedade brasileira. Por exemplo, parece claro que a própria universidade poderia prover as condições adequadas para escalonamento de algumas de suas tecnologias e das tecnologias de terceiros, para benefício direto dos centros geradores de novos conhecimentos e tecnologias do país. Portanto, é desejável desenvolver e implementar mecanismos de incubação para os grandes laboratórios implantados no seio das grandes universidades e centros de pesquisa do país. Mais ainda, é desejável desenvolver e implementar mecanismos que permitam o spinoff de empresas de tecnologia nascidas dentro da universidade, com a parceria e participação da universidade e dos centros de pesquisa. O modelo brasileiro hoje só permite a incubação na universidade de empresas não vinculadas a ela. Essa característica do modelo brasileiro é extremamente injusta com a universidade e os centros de pesquisa mantidos com dinheiro público, pois estes não se beneficiam diretamente dos conhecimentos e tecnologias geradas por elas mesmas, sempre transferidos para as empresas incubadas, que assim se apoderam da maior parte dos eventuais benefícios financeiros gerados pelas novas tecnologias.
v) O estrangulamento paradoxal das fundações (mais trabalho e menos dinheiro) precisa ser relaxado pelas agências de fomento. É primordial compreender que existem custos fixos que precisam ser cobertos pelos projetos de pesquisa e que não estão relacionados diretamente com a atividade fim específica do contrato de prestação de serviço. Margens administrativas de 5% são irreais, pois permitem apenas arcar com os custos de administração do projeto, mas não são suficientes para cobrir os custos operacionais dos laboratórios que prestam os serviços e desenvolvem as pesquisas.
Não há dúvidas de que o Brasil se encontra hoje mais bem posicionado nas áreas de ciência, tecnologia e ensino superior do que se encontrava há 20 anos atrás. No entanto, novos desafios apontam no horizonte. Particularmente, o sistema de fomento de grandes laboratórios, tão importantes para o desenvolvimento do país, vem dando sinais de exaustão e constituem uma bomba-relógio que promete estourar a qualquer momento. O Governo Federal não tem colocado dinheiro novo para custeio e mão-de-obra no sistema e o processo de asfixiamento das fundações vem sendo intensificado de forma brutal. É preciso repensar o modelo atual e desatar esse nó com novas idéias e novos compromissos, incluindo ai os grandes financiadores da ciência e tecnologia nacionais, como Petrobras, FINEP e BNDES. O problema é bom, porque reflete uma nova fase do país, mas não há muito tempo para perder, pois existe o risco claro e iminente de colapso da infraestrutura montada ao longo da última década por exaustão do modelo implantado. A hora é de avançar.
1 A. Ritter, Importação de mão de obra, Jornal do Comércio, 12 de janeiro de 2012.
2 F.N. Costa, Importação de mão de obra qualificada, Cidadania & Cultura, 8 de setembro de 2011.
3 portal.inep.gov.br, consultado em 14 de janeiro de 2012.
4 L.A.B. Castro, Partnering Brazilian biotech with the global pharmaceutical industry, Nature Biotechnology, 29, 210-211, 2011.
José Carlos Pinto é diretor adjunto de Tecnologia e Inovação da COPPE / UFRJ e diretor executivo da Fundação COPPETEC.
Jornal da Ciênciar
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Discute-se bastante o papel da universidade brasileira na nossa sociedade e o significado do financiamento federal às atividades de ensino superior, no contexto do sistema nacional de ensino. Essa discussão é muitas vezes neurótica em função de um aparente paradoxo - ao mesmo tempo em que o sistema federal de ensino superior é fundamental para a formação de pessoal qualificado e desenvolvimento da ciência e tecnologia verdadeiramente brasileiras (portanto, merecedor de vultosos investimentos do Governo Federal), critica-se a concentração de investimentos no extrato superior de ensino, em detrimento dos níveis mais fundamentais da educação (portanto, menos merecedor de vultosos investimentos do Governo Federal). Esse paradoxo é em parte apenas aparente porque a constituição estabelece que os governos municipais são responsáveis pelo ensino fundamental e os governos estaduais são responsáveis pelo ensino médio. Portanto, cabe ao Governo Federal a tarefa constitucional de organizar e fazer os investimentos principalmente no extrato da educação superior. É certo, no entanto, que os pequenos e pobres municípios e estados brasileiros não têm como arcar com os pesados investimentos necessários na educação sem auxílio financeiro significativo do Governo Federal, de maneira que de fato cabe também ao poder central prover os recursos necessários para educar milhões de crianças e adolescentes brasileiros matriculados nos ensinos fundamental e médio.
Seja porque não tem os recursos, seja porque administre mal os recursos que tem, ou seja porque ambos os fatores estão corretos, o Governo Federal deixa muito a desejar em relação a seu papel de organizador e mantenedor do ensino superior do país e também em relação a seu papel de provedor da educação média e fundamental. Particularmente no que diz respeito ao ensino superior, um olhar cuidadoso sobre o universo de universidades públicas brasileiras mostrará rapidamente que o Governo Federal mantém algumas ilhas de excelência em meio a um conjunto extremamente heterogêneo de instituições universitárias, que em geral enfrentam dificuldades significativas para o desenvolvimento normal de suas atividades de ensino, pesquisa e extensão. Portanto, se há concentração de verbas da Educação no extrato superior do ensino, isso não se reflete nas condições de ensino oferecidas pela média das instituições governamentais. Talvez essa concentração apenas sirva para ilustrar que o pleno funcionamento dessas instituições é necessariamente mais dispendioso que nos demais níveis de educação (por causa da melhor formação dos profissionais e estrutura requerida para pleno funcionamento de laboratórios, por exemplo).
O fato é que investimentos crescentes são necessários no setor de ensino universitário de alto nível, como demanda a sociedade brasileira. É necessário formar mais gente e melhor, segundo análises divulgadas amplamente por empresários, empresas e organizações não governamentais. Há falta de mão-de-obra qualificada no Brasil em vários setores, como na Engenharia, setor em que atua a COPPE - Instituto Alberto Luiz Coimbra de Pós-Graduação e Pesquisa em Engenharia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Esse fato tem motivado a importação de mão-de-obra qualificada em vários setores estratégicos para o país, como nos setores de telecomunicações e de petróleo.¹ ²
É necessário também gerar tecnologia e conhecimento genuinamente brasileiros, para reduzir a dependência do país em relação aos países mais avançados e tornar possível a solução soberana dos problemas tecnológicos nacionais. No entanto, isso não é possível sem a formação universitária de alto nível. Portanto, é necessário que o país aumente de forma continuada os investimentos nas atividades de ensino superior e no setor de ciência e tecnologia, a despeito das possíveis (e aparentes) deformações estatísticas que esses investimentos possam causar à análise comparativa e fria dos números da Educação. (Esses pontos, inclusive, foram considerados fundamentais por empresários de diferentes setores para justificar o estrangulamento da engenharia nacional, em workshop promovido no último dia 10 de fevereiro pela FINEP, no Rio de Janeiro.)
De fato, os investimentos nos extratos superiores da educação universitária brasileira aumentaram muito nos últimos anos. Curiosamente, no entanto, e ao contrário do que sugerem os críticos mais contundentes, os investimentos federais correspondem a apenas 20% do montante total aplicado em educação no país, segundo dados do INEP. - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira.³
Em grande parte, o aumento dos investimentos feitos nas cidades universitárias e centros de pesquisa é devido aos repasses feitos pela Petrobras à ANP - Agência Nacional de Petróleo e à lei que obriga a Petrobras (e demais concessionários da ANP) a investir ao menos 1% de seu faturamento bruto em atividades de ciência e tecnologia, sendo ao menos metade disso em instituições de pesquisa e desenvolvimento. Esse dinheiro modificou a cara da maior parte dos campi universitários no país, já que uma parcela muito significativa desses recursos foi investida na construção de novos laboratórios com equipamentos sofisticados, abrigados por novos prédios, para a realização de pesquisas de ponta.
Na COPPE, alguns exemplos significativos são o Tanque Oceânico, os novos laboratórios para estudos da corrosão, o centro de computação de alto desempenho, a planta piloto de polimerização, dentre outros. Esses e outros investimentos são obviamente bons para o país, porque catapultam o Brasil a uma posição mais relevante no mercado mundial da tecnologia e projetam a nação para uma atuação mais destacada como gerador mundial de conhecimento. (Aliás, nesse quesito o Brasil vai muito bem, com crescimento relativo continuado da sua produção acadêmica no conjunto das nações.) Além disso, ajudam a preparar o profissional brasileiro para executar atividades mais demandantes e tecnicamente mais desafiadoras. Contudo, ao mudar de fase, novos desafios se interpõem ao país. De forma preocupante, observa-se o crescimento absolutamente desigual das diferentes áreas do conhecimento, porque os investimentos feitos com o dinheiro oriundo do petróleo favorecem principalmente os cursos e pesquisas relacionadas direta ou indiretamente com o setor de petróleo. Não poderia mesmo ser esperado algo diferente, uma vez que não há um fio indutor do Governo Federal que obrigue que os investimentos sejam feitos em diferentes áreas. Nesse sentido, o país corre o risco de hipertrofiar certas áreas do conhecimento em detrimento de outras igualmente relevantes para o desenvolvimento sustentável e soberano do Brasil, mas sem a mesma capacidade de investimento do setor de petróleo. Um exemplo claro é o setor da saúde, já que os maiores laboratórios farmacêuticos do mundo não fazem pesquisa nem desenvolvem novos produtos no Brasil. Ao mesmo tempo, os laboratórios nacionais são incapazes de desenvolver soluções para os problemas de saúde do Brasil, dentre outras razões, por falta de fontes de financiamento regulares. 4
Isso ajuda a explicar por que a esquistossomose, doença endêmica das regiões mais pobres e carentes de apoio governamental, ainda mata milhares de brasileiros todos os anos. Um outro desafio que se interpõe ao modelo universitário construído a partir da lei de 1998, que obrigou a Petrobras a colocar uma montanha de dinheiro nas cidades universitárias brasileiras, diz respeito à qualidade dos investimentos feitos. É importante que se diga que os investimentos em laboratórios e prédios nem de longe foi acompanhado pelos recursos necessários para manutenção e custeio das atividades mais triviais de ensino. Assim, as grandes universidades brasileiras podem comprar equipamentos que custam milhões de dólares, podem construir prédios que custam milhões de reais, mas têm dificuldades para pagar a conta de luz e comprar giz. Isso para não falar da mão-de-obra, já que um prédio precisa ser limpo, protegido e mantido, da mesma maneira que equipamentos sofisticados precisam ser mantidos e operados por especialistas bem treinados. Surpreendentemente, pouco ou quase nada dos recursos que financiam os investimentos de alta tecnologia são destinados ao custeio da máquina, que
cresce (o que é bom) sem ter seu custeio e sustento garantidos (o que é péssimo).
É importante que se diga que as grandes instituições financiadoras de ciência e tecnologia no país, como a FINEP, Petrobras e BNDES, dentre outras, têm praticamente nenhum comprometimento com o custeio da infraestrutura que ajudam a montar. Essa frase não constitui necessariamente uma crítica contundente aos órgãos financiadores, uma vez que a evolução científica e tecnológica do país não pode prescindir do apoio dessas instituições, mas uma crítica ao modelo de financiamento à pesquisa que vem sendo imposto ao país por dirigentes nem sempre muito bem informados sobre as necessidades da atividade de pesquisa e dos grandes laboratórios nacionais de investigação. Por exemplo, como muitas empresas que contratam a universidade para desenvolvimento de serviços e projetos de pesquisa, órgãos de fomento consideram errônea e frequentemente que o custeio deve constituir uma contrapartida do centro de pesquisa. Sabe-se, entretanto, que não há dinheiro novo disponível do Governo Federal para a manutenção das atividades básicas mais fundamentais dos novos centros de pesquisa que vêm sendo implantados no Brasil. Esse procedimento gera uma contradição fundamental no processo de condução da pesquisa, uma vez que o sistema permite construir centros de excelência, mas não permite mantê-los, conduzindo os novos centros de excelência à falência técnica e científica e transformando os grandes laboratórios em grandes problemas para as instituições mantenedoras.
Na prática, como não existe dinheiro para custeio e contratação de mão-de-obra e como os grandes agentes financiadores se recusam sistematicamente a incluir esses gastos nas planilhas orçamentárias (com exceção dos gastos diretamente associados a um projeto particular em execução), os grandes centros de pesquisa do país, incluindo a COPPE, são obrigados a gerar esses recursos por meio de prestação de serviços. No entanto, parece óbvio que a necessidade premente de prestar serviços gera uma deformação fundamental do sistema, uma vez que os grandes laboratórios foram em tese montados para gerar conhecimento e tecnologia, não serviços. Pode-se argumentar que um ponto de equilíbrio deve ser encontrado entre as diferentes atividades, para que o sistema como um todo possa ser autônomo e sustentável. Contudo, esse argumento não se sustenta diante do modelo de gestão da tecnologia implantado e desenvolvido no país nas últimas décadas.
Para que se compreendam as dificuldades e os riscos existentes, é importante inicialmente perceber que as autarquias federais de ensino e os centros de pesquisa não podem receber recursos diretamente das empresas contratantes dos serviços. Por isso, e para evitar o caixa único do Governo Federal, o modelo brasileiro inventou as fundações, que são instituições sem fins lucrativos cujas finalidades são gerir os recursos oriundos das interações com os setores privados e governamentais para o benefício das autarquias e centros de pesquisa aos quais estão associadas. No contexto brasileiro atual, a existência das fundações é de fato fundamental para o dinamismo das atividades de pesquisa e desenvolvimento. Sem a interveniência das fundações, o dinheiro oriundo dos projetos e serviços deve ser enviado pelas universidades e centros de pesquisa ao caixa único do Governo Federal, de onde só Deus sabe se e quando sairá para os necessários gastos com os projetos e serviços que o originaram. A interveniência das fundações torna mais ágil a movimentação financeira e reduz de maneira dramática a burocracia envolvida com a contratação de mão-de-obra e aquisição de bens e serviços.
Por movimentarem quantidades significativas de recursos e de forma muito mais ágil que a burocracia estatal, as fundações se tornaram alvos para toda sorte de ataques ideológicos (principalmente daqueles que não aceitam a interação entre os setores público e privado, rejeitam os investimentos privados nas áreas tipicamente governamentais e defendem de uma forma corporativa o funcionalismo público) e de oportunistas. Por essas duas razões, as fundações vêm sendo monitoradas de lupa pelos órgãos governamentais de controle e tratadas a pão e água pelos grandes órgãos financiadores (como Petrobras, FINEP e BNDES, dentre outros). Particularmente, as taxas de administração (overhead) necessárias para pagar os serviços prestados pelas fundações e manter o pessoal de apoio vêm sendo reduzidas continuamente, ao mesmo tempo em que o trabalho de acompanhamento dos projetos e prestação de contas vem aumentando exponencialmente, com número de mecanismos de controle e restrições para gastos cada vez maiores. Esse movimento é intrinsicamente contraditório e perigoso, pois cada vez mais trabalho deve ser remunerado com cada vez menos recursos.
Para piorar, é importante ressaltar que as universidades e centros de pesquisa vêm pressionando os orçamentos das diversas fundações de apoio para arcarem com os custos de manutenção dos grandes laboratórios, cujos contratos são feitos em nome das fundações, mas cujas instalações são integradas às respectivas autarquias. Essa pressão é decorrente do fato de que não há recursos disponíveis para aumento das despesas de custeio e mão-de-obra nas instituições mantenedoras, que assim procuram repassar indiretamente parte das responsabilidades para as fundações de apoio, que em tese são apenas intervenientes dos investimentos realizados pelas agências de fomento, via de regra repassados integralmente às autarquias. Como os recursos repassados às fundações de apoio são decrescentes e como as fundações são em geral instituições privadas sem fins lucrativos, não é preciso ser especialista em finanças para entender que a situação é insustentável e resultará em graves crises institucionais mais cedo ou mais tarde. Não parece distante o momento em que as grandes fundações de apoio brasileiras terão que escolher entre enfrentar problemas de caixa para honrar seus compromissos financeiros (sempre assumidos para benefício das autarquias que apoiam) ou deixar a infra-estrutura montada nas instituições brasileiras de pesquisa se deteriorar irreversivelmente.
Dois pontos merecem atenção particular no contexto analisado: as chamadas despesas indivisíveis e os custos trabalhistas. As principais agências de fomento têm feito ouvidos moucos para as necessidades óbvias de prover recursos para pagamento dos serviços de limpeza, manutenção, segurança, dentre outros, que, embora não diretamente relacionados às atividades particulares do projeto, estão a essas atividades intimamente associados. Ao incluírem esses gastos nos overheads pagos para custear as despesas de administração, as agências de fomento asfixiam as fundações e acabam por impor aos laboratórios que financiam condições de trabalho incompatíveis com objetivos traçados e a excelência buscada. Assim, as atividades de ponta podem ser interrompidas por falta de água ou de luz, como é comum no Fundão. A justificativa usada pelos órgãos de fomento é a de que as despesas indivisíveis devem constituir uma contra-partida das instituições de pesquisa, embora, como já discutido, esses recursos de fato não existam. Portanto, mesmo que seja filosoficamente justificável, a premissa usada pelos órgãos de fomento para orientar suas propostas não encontram base real no universo científico brasileiro. Além disso, parece correto perguntar por que motivo a universidade deveria dar uma contra-partida para a execução de projetos de pesquisa que interessam a parceiros comerciais, como as empresas de energia elétrica e petróleo que operam por intermédio da Agência Nacional de Petróleo (ANP) e da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). Afinal, nesse caso os centros de pesquisa acabam financiando os desenvolvimentos tecnológicos dos parceiros comerciais, o que constitui óbvio desvio de função da universidade brasileira.
Uma situação ainda mais esdrúxula diz respeito à manutenção das equipes de trabalho. Não parece ser difícil compreender que pesquisadores e pessoal de apoio de laboratórios de alto nível precisam ser treinados e educados para realizarem as atividades que executam. A despeito disso, as agências de fomento costumam financiar projetos de curto prazo (tipicamente de um a dois anos), exigindo por isso que os recursos trabalhistas sejam pagos em relação a uma força de trabalho contratada por tempo limitado (o tempo de validade do projeto). Na prática, essa imposição resulta em dificuldades adicionais para manter as equipes por longo prazo, impossibilitando o amadurecimento e a continuidade dos trabalhos de pesquisa, ou em estrangulamento adicional dos orçamentos das fundações, uma vez que existe uma diferença significativa (de cerca de 30% da folha salarial) entre os encargos trabalhistas que precisam ser provisionados para manutenção de funcionários contratados por tempo não determinado e os valores que as agências de fomento permitem usar durante o tempo de vida do projeto. Obviamente, não interessa a um laboratório de ponta montar equipes novas a cada dois anos, mas sim conseguir novos projetos que permitam manter as equipes em atividade após o término do ciclo de cada projeto específico. Portanto, é injustificável que as agências de fomento não compreendam a necessidade de contratar técnicos e pesquisadores por períodos superiores aos de um projeto particular, como ocorre em qualquer empresa de prestação de serviços, não fazendo sentido nesses casos aplicar os regimes de caixa para acompanhamento financeiro dos respectivos projetos.
O Brasil precisa compreender que não é possível fazer ciência e tecnologia apenas com investimento em infraestrutura - é preciso gastar (e gastar bem) também com custeio, manutenção e mão-de-obra de forma consistente. Algumas evoluções parecem ser necessárias para adaptar o país à nova fase que ele inicia:
i) É preciso entender que as instituições (em última análise, o Governo Federal) têm que ser responsáveis pelo custeio da infraestrutura que montaram. Essa conta não pode ser repassada pura e simplesmente para as fundações, pois elas não são proprietárias dos prédios, dos laboratórios ou dos equipamentos - elas são apenas intervenientes. Portanto, transferir essa conta para as fundações de apoio constitui uma ação econômica irresponsável e injusta, principalmente quando se considera a natureza não lucrativa das atividades que realizam.
ii) As agências de fomento deveriam apoiar uma ação responsável em relação às atividades futuras dos laboratórios que ajudaram a construir. É preciso dar estabilidade econômica e financeira aos grandes laboratórios, independentemente dos overheads das respectivas fundações, cada vez mais magros e comprometidos com o custeio das atividades das próprias fundações. Portanto, é preciso estimular contratos de longo prazo (10 anos, por exemplo) para novos grandes laboratórios, associados ao cumprimento de metas verificáveis e passíveis de uso posterior como condicionantes do prosseguimento do aporte financeiro.
iii) O Governo Federal deveria considerar a possibilidade de manter os grandes laboratórios, por meio de instrumentos específicos de fomento e assinaturas de contratos de longo prazo (com, por exemplo, o Ministério da Ciência e Tecnologia), em troca do cumprimento de metas claras e verificáveis de produção e/ou prestação de serviços. Esses laboratórios poderiam, por exemplo, ser considerados como Institutos do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (ou Centros de Excelência ou Institutos Nacionais ou qualquer outra denominação que se deseje usar) durante a vigência dos contratos, embora vinculados às autarquias de ensino ou centros de pesquisa.
iv) Deveriam ser ainda propostos mecanismos que permitissem que grandes laboratórios se integrassem ao sistema produtivo nacional, seja vendendo produtos ou vendendo serviços, para benefício da universidade e centros de pesquisa e, de forma mais abrangente, da sociedade brasileira. Por exemplo, parece claro que a própria universidade poderia prover as condições adequadas para escalonamento de algumas de suas tecnologias e das tecnologias de terceiros, para benefício direto dos centros geradores de novos conhecimentos e tecnologias do país. Portanto, é desejável desenvolver e implementar mecanismos de incubação para os grandes laboratórios implantados no seio das grandes universidades e centros de pesquisa do país. Mais ainda, é desejável desenvolver e implementar mecanismos que permitam o spinoff de empresas de tecnologia nascidas dentro da universidade, com a parceria e participação da universidade e dos centros de pesquisa. O modelo brasileiro hoje só permite a incubação na universidade de empresas não vinculadas a ela. Essa característica do modelo brasileiro é extremamente injusta com a universidade e os centros de pesquisa mantidos com dinheiro público, pois estes não se beneficiam diretamente dos conhecimentos e tecnologias geradas por elas mesmas, sempre transferidos para as empresas incubadas, que assim se apoderam da maior parte dos eventuais benefícios financeiros gerados pelas novas tecnologias.
v) O estrangulamento paradoxal das fundações (mais trabalho e menos dinheiro) precisa ser relaxado pelas agências de fomento. É primordial compreender que existem custos fixos que precisam ser cobertos pelos projetos de pesquisa e que não estão relacionados diretamente com a atividade fim específica do contrato de prestação de serviço. Margens administrativas de 5% são irreais, pois permitem apenas arcar com os custos de administração do projeto, mas não são suficientes para cobrir os custos operacionais dos laboratórios que prestam os serviços e desenvolvem as pesquisas.
Não há dúvidas de que o Brasil se encontra hoje mais bem posicionado nas áreas de ciência, tecnologia e ensino superior do que se encontrava há 20 anos atrás. No entanto, novos desafios apontam no horizonte. Particularmente, o sistema de fomento de grandes laboratórios, tão importantes para o desenvolvimento do país, vem dando sinais de exaustão e constituem uma bomba-relógio que promete estourar a qualquer momento. O Governo Federal não tem colocado dinheiro novo para custeio e mão-de-obra no sistema e o processo de asfixiamento das fundações vem sendo intensificado de forma brutal. É preciso repensar o modelo atual e desatar esse nó com novas idéias e novos compromissos, incluindo ai os grandes financiadores da ciência e tecnologia nacionais, como Petrobras, FINEP e BNDES. O problema é bom, porque reflete uma nova fase do país, mas não há muito tempo para perder, pois existe o risco claro e iminente de colapso da infraestrutura montada ao longo da última década por exaustão do modelo implantado. A hora é de avançar.
1 A. Ritter, Importação de mão de obra, Jornal do Comércio, 12 de janeiro de 2012.
2 F.N. Costa, Importação de mão de obra qualificada, Cidadania & Cultura, 8 de setembro de 2011.
3 portal.inep.gov.br, consultado em 14 de janeiro de 2012.
4 L.A.B. Castro, Partnering Brazilian biotech with the global pharmaceutical industry, Nature Biotechnology, 29, 210-211, 2011.
José Carlos Pinto é diretor adjunto de Tecnologia e Inovação da COPPE / UFRJ e diretor executivo da Fundação COPPETEC.
Jornal da Ciênciar
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