A particiação do Brasil no cenário das mudanças ambientais globais em Quioto, Copenhague e Cancún

Data: 25/07/2011

A particiação do Brasil no cenário das mudanças ambientais globais em Quioto, Copenhague e Cancún


Rafaela Silva Brito

RESUMO
O Brasil já atrai atenção da comunidade internacional por ocupar posição privilegiada em relação aos recursos naturais e por ser detentor da maior floresta tropical do mundo. A grande emissão de carbono derivada do uso das queimadas e dos desmatamentos na Amazônia também chama atenção, porém, em contrapartida, o País participa ativamente e tem liderança no que diz respeito aos acordos internacionais sobre mudanças climáticas. O artigo procurou abordar a participação e liderança assumidas pelo Brasil ao ser o primeiro a assinar a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática, no Rio de Janeiro, em 1992, o idealizador do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo-MDL,em Quioto, em 1997, o protagonista ao se comprometer na redução voluntária entre 36% e 39% das emissões de CO2 até 2020,em Copenhague, em 2009 e o ativista, nas negociações da extensão do Protocolo de Quioto ,em Cancún, em 2010.


PALAVRAS-CHAVES
Brasil, participação, liderança, Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança Climática, Quioto, Copenhague, Cancún.


1. Introdução
O Brasil tem assumido papel de liderança em tomadas de decisões internacionais em torno de desafios que são planetários, em particular, no que diz respeito aos temas sobre mudanças climáticas. A assinatura da Convenção Quadro sobre Mudanças Climáticas, em 1992, a ratificação do Protocolo de Quioto, por 141 países, no final de 2004, o qual fixa metas de redução de emissões de Gases que contribuem para o Efeito Estufa- GEE- pelos países do anexo I e estabelece a criação do chamado Mecanismo de Desenvolvimento Limpo-MDL, a participação brasileira ativa nas Conferências de Copenhague, em 2009, e Cancún, em 2010, são exemplos concreto de política internacional contra o aquecimento global.
O presente trabalho tem o escopo de introduzir a evolução da abordagem legal internacional contra a emissão de gases causadores do efeito estufa, a participação brasileira nas negociações do regime de mudanças climáticas em Quioto, em Copenhague e em Cancún. Procura, também, demonstrar que as posições brasileiras têm sido cada vez mais respeitadas e reconhecidas internacionalmente, o que o tornou um dos países lideres e protagonistas na participação das conferências mundiais sobre mudanças climáticas.


2 A Participação no Brasil no Cenário das Mudanças Ambientais Globais em Quioto, Copenhague e Cancún

2.1 A Participação Brasileira nas Negociações do Regime de Mudanças Climáticas em Quioto
Como definida na Convenção-Quadro das Nações Unidas, a mudança climática global do Planeta resulta das emissões líquidas antrópicas de gases de efeito estufa, ou seja, das emissões menos as remoções desses gases, conforme afirma FILHO. (p.41, 2005). No Brasil, segundo dados do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas de 2007, as queimadas oriundas da destruição das florestas significam 75% das emissões brasileiras . Ressalta-se, porém, que o País foi o primeiro a assinar a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre mudança do Clima .
VIOLA , em texto publicado para a Revista Eco Online, afirma que o Brasil tem três grandes vantagens e uma grande desvantagem no que se refere às emissões de carbono. Para o professor, as três grandes vantagens são:
• ser um país de renda média- estando fora dos compromissos obrigatórios de redução de emissões de carbono correspondentes aos países desenvolvidos),
• ter uma matriz energética com forte peso da hidroeletricidade- mais de 90% da eletricidade gerada a partir de fontes hídricas- e conseqüentemente muito limpa do ponto de vista das emissões estufa, e
• possuir, no seu território, 16% das florestas mundiais (tendo grande importância no ciclo global do carbono).
A grande desvantagem é ter uma grande emissão de carbono derivada do uso da queimada na agricultura tradicional e do desmatamento na Amazônia.
As emissões de carbono do Brasil são ao redor de 2,5% das mundiais: quase 25% são procedentes da indústria e da agricultura modernas e 75% da agricultura tradicional, da conversão de uso na fronteira agrícola e das atividades madeireiras ineficientes e/ou predatórias. Cerca de 80% da população brasileira está vinculada a atividades produtivas que não dependem de altas emissões de carbono e, consequentemente, tem uma taxa de emissões per capita e por unidade de PIB muito inferiores à média dos países desenvolvidos e emergentes, produto fundamentalmente do alto peso da hidroeletricidade na matriz energética .
Assim, utilizando-se de suas vantagens naturais, o País teve uma posição de liderança no processo de negociação da Convenção de Mudança Climática, já que sua política externa não estava perto da posição desenvolvimentista radical predominante até 1988. VIOLA vai além ao afirmar que, durante a I Conferência das Partes- COP 1, em Berlim, o Brasil teve um papel importante ao argumentar que, numa primeira fase, não seria apropriado o estabelecimento de compromissos por parte dos países em desenvolvimento, e, durante a discussão, conseguiu o apoio do Japão e de vários países europeus, o que isolou a posição norte-americana a qual assumiu uma posição de liderança no sentido de estabelecer metas obrigatórias de redução para os países desenvolvidos e metas de redução da taxa de crescimento futuro das emissões para os países emergentes.
A abordagem que se faz sobre o Protocolo de Quioto é de suma importância para o âmbito de governança internacional, pois esse vem a ser o acordo multilateral mais importante e concreto no combate à redução ao aumento dos gases causadores do efeito estufa. O Protocolo foi o resultado da 3ª Conferência das Partes da Convenção das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas, realizada no Japão, em 1997, após discussões que se estendiam desde 1990. São países signatários tanto os desenvolvidos (os principais emissores do gás de dióxido de carbono) quanto os em desenvolvimento, como o Brasil.
É um documento em que os países signatários comprometem-se a reduzir a emissão de gases causadores do aumento do efeito estufa , como, por exemplo, o gás carbônico , por parte dos países desenvolvidos e dos em desenvolvimento, sendo um dos mais importantes documentos em defesa do meio ambiente. O Tratado só pôde vigorar com a entrada das nações industrializadas (fato este ocorrido com a adesão da Rússia) responsáveis por 55% das emissões de carbono. A meta é chegar a 2012 com uma taxa média de 5,2% menor do que em 1990, de acordo com o art.3 do Protocolo.
Apesar de o Brasil ser considerado o 5º maior emissor de gases na atmosfera, devido ao desmatamento e às queimadas nas florestas, especialmente na amazônica, este não tem metas quantitativas de redução de emissões de gases. Mas, assim como outros países em desenvolvimento. deve tomar medidas que propiciem a desaceleração do crescimento de sua contribuição global dos gases poluentes. Tais medidas devem estar presentes em vários setores, tais como a agricultura e o combate ao desmatamento.
O Secretário do Ministério do Meio Ambiente e coordenador geral de Pesquisas em Mudanças Globais do Ministério da Ciência e Tecnologia, em 2005, JOSÉ MIGUÊZ , afirmou que
apesar de o Brasil não ter o compromisso de reduzir metas oficialmente dentro das diretrizes do Protocolo de Quioto, tem um compromisso ético, como, por exemplo, enfrentar o desmatamento na Amazônia.
Atividades agrícolas, desmatamentos e queimadas têm provocado o agravamento do efeito estufa no planeta e, de acordo com previsões de cientistas de diversos países, no Brasil, os impactos dar-se-ão na alteração do regime de chuvas e da temperatura, com consequências diretas sobre a agricultura e a biodiversidade. A Amazônia poderá perder parte considerável de suas espécies e a ocorrência de desastres naturais e de quebras de safras também poderão se tornar mais frequentes e mais intensos.
Prosseguindo com o pensamento do Professor VIOLA ,durante Protocolo de Quioto (1996-2001), o país se opôs a compromissos de redução da taxa de crescimento futuro das emissões de carbono por parte dos países emergentes, ao estabelecimento de mecanismos flexibilizadores de mercado e à inclusão das emissões derivadas de mudança do uso da terra. Em maio de 1997, o Brasil fez uma proposta original: a criação de um Fundo de Desenvolvimento Limpo (FDL), que aplicaria multas aos países desenvolvidos que não cumprissem as metas de redução de emissões. A proposta foi apoiada pelos países em desenvolvimento e rejeitada pelos países desenvolvidos. Em outubro de 1997, os Estados Unidos e o Brasil elaboraram uma nova versão do FDL, que passou a ser chamado de Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). O MDL criou a possibilidade de os países desenvolvidos cumprirem parte de suas metas de redução de emissão condicionada ao financiamento de projetos de desenvolvimento sustentável nos países em desenvolvimento
Assim, a proposta da criação do MDL foi considerada a novidade em Quioto. O Protocolo estabelece três mecanismos de flexibilização: Mecanismo de Desenvolvimento Limpo- MDL , a implementação conjunta e o comércio de emissões. O Brasil participa do MDL, no qual há a possibilidade de transferência de recursos e tecnologias limpas de países desenvolvidos para países em desenvolvimento, segundo o art.12 do tratado:
Art.12, S1. Fica definido um mecanismo de desenvolvimento limpo.
Art.12. S2. O objetivo do mecanismo de desenvolvimento limpo deve ser assistir às Partes não incluídas no Anexo I para que atinjam o desenvolvimento sustentável e contribuam para o objetivo final da convenção, e assistir às Partes incluídas no Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, assumidos no Art.3.
O MDL proporcionaria uma troca de cotas de emissões de carbono pela partes do Anexo I e dos outros países sem alterar a emissão global, ou seja, os países emissores poderiam patrocinar projetos no outro grupo para diminuir ainda mais suas emissões, e, com isso, eles poderiam aumentar suas emissões sem alterar a emissão global. Este é o chamado mercado de carbono, cuja finalidade é aliviar o impacto da economia das partes do Anexo I e tornar viáveis os objetivos estabelecidos pelo tratado.
O MDL é a busca de alternativas de tecnologias limpas (não-poluidoras) para, por exemplo, geração de energia, reduzindo as emissões de CO2 na atmosfera. Suavizar os efeitos causados pelas mudanças climáticas devido às atividades das práticas humanas é o objetivo que se tem chamado de medidas mitigadoras do clima.
Em entrevista à repórter Alessandra Bastos, da Agência Brasil , em fevereiro de 2005, o ex-Ministro da Casa Civil, JOSÉ DIRCEU afirmou que
o combate ao desmatamento da Amazônia é a prioridade brasileira na diminuição da emissão de gases poluentes na atmosfera.
Constatou VIOLA de que a atuação do Brasil durante a negociação do Protocolo de Quioto (1996-2001) orientou-se pela definição do interesse nacional segundo quatro dimensões principais: 1) afirmar o direito ao desenvolvimento como um componente fundamental da ordem mundial, dando continuidade à política externa brasileira; 2) promover uma visão do desenvolvimento associada com a sustentabilidade ambiental, em correspondência com o grande crescimento da consciência ambiental no país e sua tradução em políticas públicas nacionais e estaduais; 3) promover uma posição de liderança do Brasil no mundo, em correspondência com o crescimento do prestígio internacional do país durante o governo Cardoso; e 4) evitar que o uso das florestas seja objeto de regulação internacional para não correr riscos de que outros países possam questionar o uso econômico da Amazônia.
O MDL abriu a possibilidade de os países desenvolvidos cumprirem parte de suas metas de redução de emissão por meio do financiamento de projetos de desenvolvimento sustentável nos países emergentes e pobres. Por causa dele, o Brasil aceitou a proposta de mecanismos flexibilizadores de mercado para complementar os compromissos de redução de emissões dos países desenvolvidos, e isto significou a ruptura do país em relação à sua posição, marcada pela oposição à implementação conjunta (prevista na Convenção do Rio de Janeiro) e às cotas comercializáveis de emissão entre os países do Anexo Um.
O acordo em torno do MDL foi um momento notável de colaboração entre a diplomacia norte- americana e a brasileira, pois a negociação implicou uma vitória para todos os países. O componente mais flexível e criativo da posição brasileira em todas as negociações do Protocolo revelou- se na sua capacidade de articulação política, sobretudo com a diplomacia norte-americana, em outubro de 1997, quando da elaboração deste mecanismo inovador. Entre 1999 e 2001, o país liderou uma proposta vitoriosa para que o MDL fosse o primeiro dos três mecanismos flexibilizadores a ser implementado e para que, no seu conselho diretor, os países emergentes e pobres tivessem uma representação mais forte do que a obtida no Global Environment Facility.
2.2 A Participação Brasileira nas Negociações do Regime de Mudanças Climáticas em Copenhague
Ao longo do texto, tem-se demonstrado a participação ativa do Brasil no processo de combate à emissão de gases poluidores de efeito estufa. Mostrou-se que foi o primeiro país a assinar a Convenção Quadro sobre Mudança Climática e o protagonista a lançar a ideia do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo, no Protocolo de Quioto.
A 15ª Conferência das Partes- COP 15- da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima foi realizada, em Copenhague, em dezembro de 2009. Consultas políticas de alto nível, conduzidas por grupo limitado de países, incluindo o Brasil, geraram texto resumido, intitulado “Acordo de Copenhague”, que foi apresentado como projeto de decisão da Conferência das Partes. Não foi possível, contudo, alcançar o consenso necessário para a adoção do documento pela COP, cuja decisão final sobre o assunto “tomou nota” do Acordo de Copenhague .
A COP 15 tinha como objetivos principais: negociar, redigir e aprovar os termos da segunda parte do Protocolo de Quioto – a primeira foi elaborada e definida em 1997, entrou em vigor em 2005 e expira em 2012. Essa continuidade do Protocolo estabeleceria novas metas de redução da emissão de gases de efeito estufa a serem cumpridas a partir de 2013 ou 2014.
A proposta brasileira é a de que os países em desenvolvimento também reduzam suas emissões. Esse posicionamento está alinhado com o Plano Nacional de Mudança Climática, que previu, por exemplo, a redução do desmatamento na Amazônia até 2017. Levou também para Copenhague a proposta de redução voluntária entre 36% e 39% das emissões de CO2 até 2020, o que foi considerada ousada. Um dos grandes avanços na posição brasileira para a COP 15 foi a decisão de assumir uma meta de redução de emissões de carbono.
Historicamente, o Brasil veio resistindo à proposta de metas vinculantes ou obrigatórias no âmbito da Convenção do Clima para os países em desenvolvimento. Entretanto, uma nova conjuntura política se formou e a delegação brasileira chegou a Copenhagen com um “número” que pode apontar para o estabelecimento de um compromisso do país. Mesmo sem ser compulsório, o objetivo é mostrar interesse em alterar a curva de crescimento das emissões brasileiras até 2020.
O Brasil defende a aprovação de regras que facilitem e barateiem o acesso a tecnologias hoje protegidas por patentes, geralmente dominadas pelos países ricos. Para fomentar a transferência de tecnologia, o governo brasileiro já propôs a instituição de um fundo multilateral público que investiria na compra de licenças para fabricar produtos e utilizar processos e equipamentos patenteados. A delegação brasileira argumentou que o regime de propriedade intelectual não pode ter como único objetivo a proteção dos direitos do inovador . Com isso, o Brasil e outros países em desenvolvimento defendem que é necessário viabilizar o acesso às tecnologias. O negociador brasileiro André Odenbreit explicou que:
o governo reconhece que transferência de tecnologia não é sinônimo de comércio de tecnologia, não é comprar a patente, pois o problema é que essa tecnologia é oferecida a um valor alto, gerando restrição ao acesso.
O conjunto das ações brasileiras envolve combate ao desmatamento, agricultura, energia e siderurgia. Estima-se que tais ações levem a um desvio de 36,1% a 38.9% em relação à curva de crescimento normal das emissões brasileiras ao longo da próxima década. Até o momento, mais de 100 Estados associaram-se ao Acordo de Copenhague. Os países do BASIC (Brasil, África do Sul, Índia e China) também comunicaram suas ações de mitigação nacionalmente adequadas de mitigação .
Apesar de o documento citado não trazer menção a metas de redução de emissões de gases que provocam o efeito estufa, embora defenda que o aumento da temperatura global seja limitado a 2ºC nem prever a sua transformação em tratado com valor legal, o discurso de improviso Lula surpreendeu a todos ao criticar a intransigência dos países ricos, afirmando que o que estava em jogo não era uma barganha, mas o futuro do planeta .
Mostrou-se, mais uma vez, que em meio às críticas e objeções à COP 15, o Brasil tem liderado e demonstrado sua participação no processo de decisões e implementações de mudanças. Assume papel de protagonista na defesa ao meio ambiente internacional, por meio de suas inquietações e manifestações à favor de acordos que contribuam para o combate contra o aumento das mudanças climáticas.
2.3 A Participação Brasileira nas Negociações do Regime de Mudanças Climáticas em Cancún
Poder-se-ia perguntar se não é incorreto esperar que grandes problemas mundiais sejam resolvidos em conferências internacionais. A resposta é que elas têm que ser precedidas por negociações entre os atores mais importantes — e, no caso de mudanças climáticas, o Brasil é um deles, como afirmou GOLDEMBERG .
A 16ª Conferência das Partes das Nações Unidas sobre o Clima- COP16- terminou com o anúncio da criação do “Acordo de Cancún”, com aprovação do Fundo Verde e o principal resultado foi a extensão do Protocolo de Quioto para além de 2012. A criação do Fundo Verde, firmada na COP16, garantirá ajuda aos países em desenvolvimento para enfrentar as mudanças climáticas. O fundo irá administrar as doações dos países ricos. Outro avanço importante foi o estabelecimento de um mecanismo ainda sem regras claras de funcionamento, designado Redução de Emissões e por Desmatamento e Degradação Floresta –REDD-, com a finalidade de compensar os países emergentes que preservam suas florestas, processo de há muito tempo defendido arduamente pelo Brasil. O financiamento das ações de REDD- especificamente se os fundos poderão ser provenientes de mercados de carbono - ficou adiado para as discussões do ano que vem .
Pela primeira vez, a manutenção da elevação da temperatura global em 2 graus Celsius (ºC), com previsões de revisão desse objetivo entre 2013 e 2015 para 1,5ºC – como recomendam cientistas – entrou em um documento internacional.
Estabelece a operação de um Fundo Verde, que até 2020 deverá liberar US$ 100 bilhões por ano, administrado pela ONU, com a participação do Banco Mundial como tesoureiro .
O Brasil e o Reino Unido tiveram papel político de destaque na reunião em Cancún. Ambos foram os responsáveis pelas negociações da extensão do Protocolo de Quioto, o principal tema discutido em toda cúpula. Isso porque, na primeira semana do evento, o Japão disse não aceitar seguir com o protocolo caso os grandes emissores de gases de efeito estufa não o aderissem (EUA e China) . Os países participantes da conferência, principalmente o Brasil, a China e a Índia, se comprometeram a divulgar relatórios a cada dois anos com inventário de emissões e de ações de como irão reduzi-las. Esses relatórios serão submetidos a consultas e análises internacionais, "não intrusivas", "não punitivas" e "respeitando a soberania nacional" .
O governo brasileiro anunciou uma projeção para 2020 das emissões totais de gases do efeito estufa do país, estabelecendo um teto inédito no mundo. O país já havia anunciado as suas metas de redução de emissões em termos percentuais: 36,1% a 38,9%, abaixo das projeções para 2020. O cálculo fixa o limite de emissões em 2020 em 3,236 gigatoneladas de CO2 equivalente (medida que expressa em CO2 o aquecimento potencial de outros gases do efeito estufa) – faz parte de um decreto-lei assinado na quinta-feira pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva. A decisão especifica limites individuais para os 12 setores que mais poluem, de forma que o Brasil fica obrigado a reduzir as suas emissões em cerca de 2 gigatoneladas nos próximos dez anos .
Mais uma vez a posição brasileira é de liderança e de atividade, já que é o primeiro país emergente a ter uma meta e um prazo formal de longo prazo, para implantar uma economia de baixo carbono.
3 Considerações Finais
Na primeira década do século XXI, mudou o equilíbrio de forças no cenário internacional, onde houve o surgimento das economias emergentes. Exigiu-se, com isso, a adoção de uma governança global capaz de construir discussões e consensos globais na resolução de problemas ambientais, pois afetam interesses de todos, ou seja, traspassam fronteiras territoriais.
Desde a preparação da Convenção do Rio de Janeiro, passando pelas negociações do Protocolo de Quioto, do Acordo de Copenhague até a Conferência em Cancún, o Brasil participa ativamente em relação à preservação do meio ambiente e à luta contra o aquecimento global. O Brasil liderou e realizou grandes projetos no âmbito das Relações Internacionais sobre a temática ambiental.
Percebe-se que o Brasil apresenta uma maturidade em relação à projeção de liderança nas negociações internacionais sobre mudanças climáticas, inclusive nas atividades de projetos de MDL, estruturando, assim, as fases de validação e emissão de certificados. Ocupa o terceiro lugar em reduções de gases de efeito estufa e de projetos aprovados e procura atrair investimentos em projetos de MDL e conseguir consolidar seu ingresso no mercado de carbono e suas ações para a busca do seu desenvolvimento sustentável.
Defende-se que, apesar das críticas e descrenças em relação ao controle e à diminuição dos gases de efeito estufa no ambiente, as posições brasileiras têm contribuído para as mudanças de forças políticas no cenário internacional. O país tem procurado, como forma de governança centrada em regras participativas e representativas, internacionalmente, contribuir para que se avancem as discussões e sejam tomadas e cumpridas decisões em tratados e acordos internacionais sobre mudanças climáticas.
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(*) Rafaela de Brito é advogada, habilitada em Direito Ambiental e em Direito Agrário; especialista em Direito Penal e mestranda em Auditoria e Gestão Ambientais. Email: rafaelabrito@advogadosdomercosul.com.br

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