Kelman critica fura-fila no saneamento em evento em Brasília

O presidente da Sabesp, Jerson Kelman, participa nesta segunda-feira, em Brasília, de um seminário para discutir uma situação que vem se tornando cada vez mais frequente no setor de saneamento: as decisões judiciais que acabam “furando a fila” das obras de água e esgoto beneficiando uma minoria em detrimento de uma população maior.
Trata-se do terceiro encontro da série “Diálogos Estratégicos”, promovido pelo IDP (Instituto Brasiliense de Direito Público), em parceria com os mestrandos das escolas de Direito e de Administração de Brasília. Ao lado do ministro Gilmar Mendes – presidente do TSE (Tribunal Superior Eleitoral) e ministro do STF (Supremo Tribunal Federal) –, juízes, procuradores e promotores, o presidente da Sabesp criticou a judicialização do saneamento. São casos em que um indivíduo ou uma comunidade exigem na Justiça a construção de um serviço de saneamento caro e muitas vezes além do que é necessário para atendê-los, por exemplo. Essas ações desconsideram a análise de quantas pessoas serão beneficiadas pela obra.

Gilmar Mendes, Ministro do STF
O ministro do STF abriu o evento lembrando que conhece Jerson Kelman desde os tempos do Governo Fernando Henrique Cardoso, quando ele defendia a criação de uma agência de águas.
“Tivemos um debate no Supremo Tribunal Federal (STF) em torno de uma questão que continua sensível, a titularidade, o direito de concessão do saneamento nas regiões conturbadas, especialmente nas metropolitanas, mas também nas microrregiões. Nós não temos a devida ênfase sobre o municipalismo e às regiões conturbadas na Constituição de 1988 em relação ao saneamento. No saneamento há uma cooperação impositiva. O fenômeno do abastecimento, às vezes de locais longínquos e do tratamento do esgoto nos obriga a um tipo de compartilhamento, enquanto juristas e administradores, nos obriga a quebrar as casinhas teóricas nas quais nos alicerçamos. No STF discutimos o saneamento na Região Metropolitana do Rio de Janeiro. Lá a titularidade cabia à empresa estadual de saneamento, cabia ao Governo do Rio. Os municípios passaram a questionar essa opção, querem ser cotitulares. Esse debate veio ao STF.
As divisões no STF se fizeram inicialmente de forma dualista, ou a titularidade era dos municípios ou era do Estado. O Ministro Joaquim Barbosa fez uma abordagem alternativa dizendo que poderia haver um terceiro modelo: a própria região metropolitana deveria ser titular desse direito. Eu trouxe então um estudo para pensarmos sobre um modelo de um federalismo de região. E o modelo vencedor foi o da gestão compartilhada.
Em países de bom padrão civilizatório, há algo em comum: a boa qualidade do serviço público. Países que oferecem serviço público de qualidade geram sensação maior de igualdade. A distância entre ricos e pobres se atenua deveras, isso é evidente. Esse debate não faz parte da mensagem dos nossos partidos políticos. Temos de colocar esse tema na agenda pública e política.
Vi recentemente um documentário sobre a baía de Guanabara. Confesso que fiquei envergonhado. Cadáveres boiando, os detritos... Vi então matérias mostrando que, em determinados locais da baía, contêineres são depositados. Não me contive e então liguei para o procurador de Justiça do Rio. Estou incomodado: o Ministério Público fiscaliza um corte de árvore, mas não faz nada sobre a Guanabara? Kelman me disse que às vezes recebe pedido de um promotor para colocar saneamento em uma comunidade em 6 meses. Disse que nem com poderes divinos conseguiria atender. Isso tem que ser de alguma forma articulado, justificado. Os alemães dizem que, quando há uma omissão, devemos nos aproximar: sair do zero para avançar, é a teoria da aproximação. Juízes e Ministério Público não podem exigir que isso se faça do dia para a noite. O CNJ tem que ser condutor desse processo para ver se a execução está a contento do que determinamos. É possível fazer controle de políticas públicas, inclusive da execução, mas dentro do modo como a política pública se desenvolve. Há dificuldades financeiras e quem vai exercer esse controle precisa conhecer isso. Não pode haver uma lírica constitucional, um diálogo de surdos”.

Roberto Cavalcanti Tavares, presidente da Associação Brasileira das Empresas Estaduais de Saneamento (Aesbe)
O presidente da AESBE abre a sua apresentação mostrando um cenário das companhias estaduais e diz que é necessário haver uma racionalização nas exigências.
“Eu tive uma obra para tratamento de esgoto em Pernambuco parada por 11 meses por causa de 18 árvores. Claro que elas são importantes, mas é preciso haver uma análise mais criteriosa. Tratamento de esgoto evita a poluição.
Defendemos uma única agência reguladora para uma prestadora de serviços regional. Precisamos simplificar os processos de financiamento. Depois dos surtos da concessão de crédito, agora temos o surto das PPIs.
Temos baixa participação do setor privado, por isso precisamos de um fundo garantidor. As empresas estaduais não têm como dar as garantias necessárias. Precisamos de linhas de crédito para desenvolvimento operacional. Queremos a desoneração de PIS e COFINS, uma luta antiga da Aesbe. Precisamos também de racionalização na tarifa de energia, não podemos parar os sistemas no pico de energia. Temos poucos municípios rentáveis e carregamos os 80% onde não há rentabilidade, por isso precisamos do subsídio cruzado.
Temos mais desafios do que a prestação de serviços na ponta, precisamos de um novo arranjo para o setor”.

Jerson Kelman, presidente da Sabesp
“Quando se fala em retomada de crescimento econômico, o foco do Governo Federal está na infraestrutura. O que talvez seja mais relevante para emprego e conforto à população é o saneamento. Quando comparamos o Brasil com países de renda próxima, estamos mal. Vou discutir esse tema aqui com foco na judicialização no saneamento. Tem alguma analogia com a judicialização na saúde.
Nossas cidades evoluíram de forma não planejada, que impõe diversos desafios do ponto de vista urbanístico. Houve uma migração populacional para as cidades de forma desorganizada. Temos também uma assimetria de renda. Levar saneamento à cidade informal é uma tarefa complexa, que exige inovação e adaptação de todos. Temos também a total ocupação do entorno de mananciais, onde é difícil coletar e tratar os esgotos. Muitas dessas ocupações são irregulares. E aqui cabe uma explicação: a água é levada por conduto forçado, sob pressão, é possível levar água para uma favela, a tubulação faz voltas. Coletar esgoto é muito mais difícil, ele não é pressurizado, a tubulação é maior e ele tem de descer por gravidade. A maneira de descer é pelo rio, que está descendo, pelo fundo do vale. A tarefa de levar saneamento não é exclusiva de uma empresa de saneamento, é também do município, com o ordenamento urbano.
Temos um conflito legislativo: a legislação ambiental e a de saneamento não conversam, são opostas. A ambiental foi concebida para proteger o interesse público de agressões de interesses privados. Exemplo: quando uma fábrica começa a jogar poluentes no rio, ela causa um prejuízo coletivo, uma externalidade. Para isso a legislação ambiental obriga que ela faça o tratamento do efluente. Pode ser imposto a esse industrial o tratamento para evitar o dano coletivo. A legislação de saneamento não é isso. A poluição que as empresas de saneamento têm de resolver não é causada pela empresa. As empresas resolvem um problema da natureza humana, o esgoto das pessoas. A lei de saneamento resolve isso, as obras têm que cumprir capacidade técnica e econômica. O dinheiro vem ou do consumidor que paga a conta ou do contribuinte via impostos. A conta é paga pela sociedade. A velocidade de implantação do saneamento, mesmo com eficácia excelente, depende da capacidade econômica da sociedade de pagar por essa infraestrutura. Um caso de “crise ambiental”, no entendimento de alguns, seria causar poluição de qualquer natureza, como não tratar os esgotos. No mundo inteiro o saneamento começou com a água potável, com grandes ganhos de saúde. Depois você afasta os esgotos e, por último, limpa os rios. Se estiver caindo no manancial, você dá prioridade para isso, é assim no mundo. Quando você faz uma bondade, tirar o esgoto dos pés das crianças, e joga no rio, isso pode ser considerado crime pelo artigo 43 da Lei de Crimes Ambientais. Isso tende a paralisar a coleta de esgoto, induzindo que as crianças continuem pisando no esgoto. Já a lei de saneamento tem metas de curto, médio e longo prazos. No artigo 44 diz que o tratamento terá etapas de implantação.
Projeto de lei no Senado prevê a criação do TCC, um termo de compromisso de cessão, com prazos razoáveis para implantação. A solução, a meu ver, é legislativa e passa por descriminalizar quando um engenheiro, um dirigente de uma empresa está resolvendo o problema por etapas. Quando falta energia elétrica e para o bombeamento, o engenheiro às vezes responde a processo porque o esgoto não foi bombeado.
Há ainda os casos de judicialização. Em alguns municípios se pede um padrão suíço. Como os recursos são limitados, se alguém demanda tratamento terciário por via judicial e ganha sem ter feito a coleta em outro município, isso se assemelha à judicialização na saúde. Alguém consegue a bondade, um tratamento caríssimo para aquele cidadão, no outro lado da medalha, o da maldade, vai faltar recurso no SUS para vacina e atendimentos básicos. No saneamento é igual. Quando há uma sentença dizendo para fazer tratamento terciário em uma cidade, as outras vão sofrer. Há casos que desafiam a técnica. Há ações para impedir os emissários, que operam bem no mundo inteiro, em prol de uma solução cara, que vai tirar dinheiro de outras obras.
Há também as áreas de proteção ambiental, a empresa não pode entrar, mas o esgoto continua indo para os mananciais. O ótimo seria impedir que as pessoas estejam ali; o bom é coletar pelo menos; o péssimo é não fazer nada. Nós estamos no péssimo.
Em SP a conta média é de R$ 40. Em Londres e Paris é de R$ 100, mas lá o serviço é completo. A tarifa é proporcional ao serviço que temos, por isso a conta em países avançados é maior do que a nossa. Essas ações desorganizam a previsão orçamentária.
Essas ações olham a árvore, mas não veem a floresta. O problema é que nós operadores não mostramos a floresta. Temos de deixar mais claro nosso planejamento. Temos de mostrar que algumas ações tentam furar a fila, igualzinho furar a fila do SUS.
Onde estão as oportunidades de atuação conjunta com o MP? Vou elencar três opções. A primeira é a de ligações factíveis. A empresa coloca a tubulação de coleta de esgoto numa rua, a lei determina que o morador se ligue, mas ele não se liga. A empresa pode entrar na Justiça contra cada indivíduo, mas o MP pode agir melhor nesse sentido. Pode ser parceiro também no combate às fraudes. Quem frauda atenta contra os direitos dos vizinhos, subtrai recursos do esforço comum. Se alguém sai do jantar sem pagar a conta, quem sobra paga mais. O terceiro ponto é o das áreas irregulares. Não é possível colocar saneamento em áreas irregulares sem a autoridade municipal, além de outras. Isso exige uma colaboração. Não é fácil no nosso ambiente Fla-Flu, de contencioso político, que se traduza em atividade prática colaborativa entre os entes”.

Gianpaolo Smanio, procurador-geral de Justiça do Estado de São Paulo
“A judicialização não pode causar mais desigualdade, tirar recurso público.O promotor olha a comarca dele, precisamos dar o conjunto a todos os atores. Da mesma forma, o juiz está na comarca dele, precisamos encontrar essas formas de integração com o judiciário.
Temos usado uma expressão nossa de desjudicialização, para que as questões não sejam tão judicializadas. Buscar uma solução antes de propor a ação. Temos que, além da atuação conjunta, atuar em conjunto com a sociedade.
No saneamento, me parece que a judicialização foi o único caminho possível. Isso vem de um tardio olhar a uma área importantíssima, que passa pela saúde, com consequências graves. Isso é um sintoma de solução para um problema sobre o qual devemos atuar. Diante desse quadro, temos de procurar encontrar caminhos para resolver mais rápido. A judicialização não pode atrapalhar.
A lei 11.445 estabelece que os entes da federação, isolados ou em consórcio, podem destinar os recursos para a universalização do saneamento. As responsabilidades de implementação do plano ficam a cargo do município, em geral, e do Estado, em regiões metropolitanas, com recursos escassos. A lei traz uma solução importante porque os municípios ainda podem apresentar os seus planos de atuação. Temos dois caminhos importantes: realizar esses planos, políticas de saneamento. Se houver planejamento de ações, de implantação do saneamento, não há motivo para criminalizar.
A instituição de fundos para o saneamento é um caminho importante para gerar recursos. A legislação estabelece obrigações, o Ministério Público vai fiscalizar isso, exigir o cumprimento da lei traçada pelo Legislativo. Temos ainda a discussão de formas de integração. O MP tem o papel de fiscalização, da boa execução orçamentária. Mas o que me parece mais importante é esse olhar de integração, que o Ministério Público possa estar integrado. Existem promotores que cuidam de áreas diversas, meio ambiente, saúde pública etc, pode haver conflito por causa de áreas diferentes de atuação do Ministério Público. Temos de fazer uma integração interna. Em São Paulo estamos fazendo com núcleos.
A ocupação de áreas irregulares também é um problema gravíssimo. A integração precisa ocorrer com as empresas, prefeitura, Estado, encontrar uma solução conjunta.
Precisamos discutir com clareza a descriminalização de um gestor que está implantando um projeto. Há soluções para isso, mesmo que não seja uma solução legislativa, existem soluções teóricas quando há um projeto definido que será cumprido.

Leonardo Bessa, procurador-geral do Ministério Público do Distrito Federal
“Em Brasília, o grande problema de saneamento talvez seja o de resíduos sólidos, o lixão. Mas temos de pensar que saneamento é também saúde pública. Vou falar como o Ministério Público pode contribuir e, para isso, vou pegar o exemplo do lixão. Em 1996 foi ajuizada uma ação coletiva para desativar o Lixão da Estrutural. Já há uma sentença, que transitou em julgado, e estamos conversando com o Governo do Distrito Federal para decidir como executar essa desativação. Estamos falando de uma ação ajuizada há 20 anos, a velocidade está muito longe daquela que a sociedade espera.
Temos de diminuir a distância entre o que há em termos normativos e em termos reais. O MP tem que dialogar, conhecer as dificuldades, e sentar à mesa para buscar soluções possíveis, deixando a ação para uma solução extremada, quando não há solução pelo diálogo. A contribuição que o Ministério Público pode dar é com o conhecimento, com o diálogo, para atuar no saneamento, que é atuar com a saúde pública. Não se podem imaginar ações com pedido de dano moral superior ao valor da empresa”.
DEBATE
Durante o debate entre os participantes do seminário, Jerson Kelman foi questionado sobre a integração das políticas de saneamento em áreas irregulares; atuação do Ministério Público etc.
1) Abastecimento foi a primeira etapa, seguida pelo tratamento. Como em áreas informais não se tem a coleta do lixo, como fica a integração dessas políticas de saneamento, já que o tapete para os resíduos é o córrego?
Resposta de Jerson Kelman: A ausência da integração é que faz com que estejamos muito atrasados. Quando estava no Governo do Rio, trabalhei num programa de controle de enchentes na Baixada Fluminense. Queriam colocar placas pedindo para não jogar lixo nos rios; eu pedi para tirar, já que não havia alternativa para onde o morador deixar o lixo. Aí está a fragmentação das responsabilidades. O esgoto é análogo à drenagem porque escoa por gravidade, mas não é atribuição da empresa de saneamento fazer a drenagem. A maior estação de tratamento de esgoto da Sabesp fica em Barueri. Lá, queremos transformar um problema, que é o lodo, em uma solução para virar fonte energética. Sanepar está na mesma empreitada. Podemos juntar resíduos sólidos e lodo e incinerar para gerar energia elétrica, como se faz na Alemanha. Se transformarmos o lixo em um produto, um insumo energético, teremos vantagens. Na Sabesp digo que meu produto final é o lodo. Quanto mais lodo melhor, sinal de que estamos tratando mais esgotos. O regulador deve dar um incentivo correto; quem mais produzir lodo deve ganhar mais, pagar pelo resultado. No lixo, tem que controlar quanto vai para o destino adequado.

2) Pergunta sobre a atuação do Ministério Público (MP): Como pretende o MP integrar as promotorias quanto às áreas irregulares em áreas de proteção ambiental, já que o abastecimento é considerado um indutor de ocupação? Como mitigar que as ações criem uma intervenção indevida na condução administrativa no saneamento?
Resposta de Gianpaolo Smanio: O MP tem independência, mas também tem unidade, dois princípios constitucionais. Esse é o trabalho dos gestores. O principal instrumento é a formação dos núcleos de atuação. Talvez a melhor alternativa seja um movimento conjunto, é preciso ter atuação integrada com prefeitura e Estado. São soluções que precisam ser encontradas e, a partir daí, minimizar uma intervenção indevida. O MP sabe que não deve substituir o Executivo. Nosso papel é fazer cumprir a legislação, é disso que vem o conflito.
Jerson Kelman também falou sobre o licenciamento ambiental. Segundo o presidente da Sabesp, não tem muito sentido pedir licença ambiental para algo que por definição melhora a situação ambiental. “Não deveria passar por licenciamento ambiental construir uma Estação de Tratamento de Água ou Estação de Tratamento de Esgoto. O que precisa de licenciamento é o destino dos resíduos. Tive engenheiros na Sabesp chamados a inquérito porque construíram estação de tratamento de água durante a crise hídrica. Compensação ambiental deveria ser aplicada no próprio melhoramento do saneamento. Na Aneel eu fazia isso. Não é uma colher de chá para a empresa de saneamento para não pagar alguma compensação ambiental, para beneficiar os acionistas. O acionista não ganha nada com isso, quem ganha é a população. Deixa a empresa ficar melhor para melhorar o saneamento, não para ajudar os acionistas".
Já em relação à participação da iniciativa privada, a Sabesp tem 51% das ações nas mãos do Governo do Estado de São Paulo e o restante em bolsa. Isso traz governança, o que serve ao consumidor. “Estamos falando de capital novo, em alguns casos para substituir o setor público quando não tem essa capacidade financeira. Temos uma PPP de R$ 2,21 bilhões em andamento. O principal problema nosso não é de natureza financeira, é de natureza econômica: é a capacidade de a população pagar, seja na conta, seja com impostos. Precisamos de uma política de subsídios bem concebida, ajudando quem não pode pagar e convencendo quem pode pagar a dispender um pouco mais para ter um serviço de mais qualidade. Quem paga R$ 20 no estacionamento ou R$ 300 no celular não pode reclamar de mais R$ 20 na conta de água. O capital privado virá desde que haja segurança econômica (arranjo de estrutura tarifária) e segurança regulatória. Dos 366 municípios servidos pela Sabesp, em alguns não temos contrato. É uma insegurança. Como se faz um investimento de vulto que depois pode ser expropriado? Isso vai para a Justiça e pode demorar muito".
Sobre os planos de saneamento, Kelman explicou que há muita confusão com diagnósticos. “Os planos em geral não têm os recursos, o indicativo de fonte de verba. Os planos precisam ser atrelados ao que é possível para não virar uma lista de fantasias, e as empresas de saneamento podem ajudar a criar um plano exequível”.
Por fim, quando questionado sobre manutenção e operação, Jerson Kelman foi enfático. “Meu tema predileto, é como o Prodes, na ANA. É um programa de subsídio que paga pelo resultado, não pela obra. No caso de uma ETE, o resultado é o esgoto tratado. Os incentivos para os prestadores de serviço devem associar os benefícios para a população e para os acionistas. Nas tarifas deveria haver algum estímulo a produzir mais lodo. A regulação precisa dar um incentivo ao prestador de serviços alinhado não é inauguração da obra, mas a seu funcionamento adequado”, finalizou o presidente da Sabesp.


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